Er tiden med trygg helikoptertransport og god nasjonal beredskap over?
Er tiden med trygg helikoptertransport og god nasjonal beredskap over?
Dersom Samferdselsdepartementet og regjeringen ikke tar ansvar og bevarer dagens krav til teknisk organisasjon internt hos helikopterselskapene, ser det dessverre slik ut. En regelverksendring på vei, medfører at ansvaret for den tekniske oppfølgingen av helikoptrene som flyr offshore og i sivil redningstjeneste vil kunne overføres til utenlandske aktører langt fra Nordsjøen og helt uten helikoptererfaring. Videre vil dette medføre at man i en nasjonal krise kan miste tekniske tjenester slik at helikoptrene må settes på bakken. Enten fordi man ikke kan rekvirere utenlandske aktører gjennom norsk lovgivning, eller fordi staten der tjenesten leveres fra, rekvirerer tjenestene eller de ansatte til eget bruk.
På grunn av den kritiske samfunnsfunksjonen offshorehelikopterbransjen har og risikoen en slik endring kan medføre, har norske myndigheter tidligere bestemt, at helikopterselskapene som flyr i Nordsjøen skal være registrert i Norge og godkjent av Luftfartstilsynet. Dette ble på nytt vurdert og vedtatt i 2017 etter Turøy-ulykken, da HOFO regelverket ble etablert som nasjonal forskrift etter en grundig utredning. Inntil nylig inkluderte dette vedtaket også den tekniske organisasjonen (CAMO) som følger opp vedlikeholdet til helikoptrene, men nå truer en forhastet endring i EU-regelverket sikkerheten og beredskapsevnen for alvor.
«Ved å åpne for at man kan sette ut CAMO til et selskap utenfor Norge, kan man risikere at operatøren i krise eller krig ikke har oversikt over luftfartøyets luftdyktighet, det vil si oversikt over vedlikehold, utbedringer osv. Dette kan få betydning for beredskapen i krise og krig.
– Høringssvar Forsvarsdepartementet
Hva er CAMO og hva gjør de?
CAMO er en relativt ny betegnelse på en del av fly- og helikopterselskaper som alltid har vært der, ingeniøravdelingen. Tidligere var Part-M også en vanlig betegnelse på denne avdelingen, men funksjonen har stort sett vært den samme. CAMO står for Continuing Airworthiness Management Organisation, og har blant annet ansvaret for at riktig vedlikehold blir utført til riktig tid. Det inkluderer ansvaret for vedlikeholdsprogram, vedlikeholdsstatus og dokumentasjonen som tilhører helikoptrene i helikopterselskapet. De utarbeider og håndterer vedlikeholdsprosedyrer som flyteknikerne benytter, og de har ansvaret for at kritiske deler med levetidsbegrensning blir byttet i tide.
Det er denne avdelingen som har hele kontrollen på den tekniske tilstanden og statusen til helikoptrene. Konsekvensen av feil i denne oppfølgingen kan være katastrofal, og spesielt utsatt er helikopter hvor det er svært mange roterende deler der en enkelt svikt kan føre til totalhavari. Kompetansenivået i CAMO avdelingen til de norske helikopterselskapene er svært høy, da de ansatte har lang erfaring fra bransjen og helikoptertypene som brukes. Samtidig er prosedyrer og kvalitetssystemene svært gode, og er ofte vesentlig bedre enn minimumskravene i regelverket.
EASA Part-CAMO som er regelverket med kravene til CAMO organisasjoner, er et felles regelverk som gjelder både for fly og helikopter. Det finnes ingen særkrav i regelverket tilpasset helikopter, til tross for at disse luftfartøyene er vesentlig forskjellig fra fly. Derfor finnes det heller ikke konkrete kompetansekrav som sikrer at ingeniørene som jobber i CAMO har erfaring og kompetanse på helikopter. Dette i skarp kontrast til regelverket som regulerer flyteknikere, der det settes krav til helikopter som skolefag med eksamen, helikoptererfaring og omfattende helikopter typekurs.
Fremdeles er heldigvis situasjonen slik den alltid har vært, at en intern CAMO avdeling er en forutsetning for å bli godkjent som helikopterselskap av Luftfartstilsynet. På denne måten har man også sikret at den nødvendige kompetansen er tilgjengelig og blir benyttet for å opprettholde den gode sikkerhetsstatistikken vi har nytt godt av i Norge.
Foto: Mats Grimsæth
Bakgrunnen for endringen
Når vi skriver denne artikkelen er det sabotasjen av gassrørledningene i Østersjøen, drone observasjoner i Nordsjøen, strategiske bombefly nær grensen, mobilisering av Heimevernet, og oppfordring om å fylle private beredskapslagre som dominerer overskriftene i media. Samtidig kan vi lese at Norges Offisers- og Spesialistforbund hevder at Forsvaret mangler ressurser på flere fronter, og at landet derfor ikke er klar til krig. Forsvaret viser til at totalforsvaret er bra, ved at man kan rekvirere og bruke samfunnets samlede ressurser, som i Norge også inkluderer en av verdens største flåter av sivilt registrerte tunge helikoptre. Beredskapsnivået er nylig hevet, og Forsvarssjefen har uttalt at mangelen på maritime helikoptre er kritisk. Med dette bakteppet, virker denne saken nesten absurd, når man vet at konsekvensen av regelverksendringen kan bli tap av rekvirerbare ressurser i størrelsesorden 50 tunge helikoptre.
Krigen i Ukraina og krisen vi nå står i, avløste den forrige krisen som var Covid-19. I krisetider skjer endringer raskt, og ofte utenom de normale prosessene vi er vant til. Under Covid-19 led verdens flyselskaper av reisebegrensningene som ble innført, og det europeiske flysikkerhetsbyrået EASA, ønsket å hjelpe europeiske flyselskaper med å overleve. EASA innledet derfor et samarbeid med interesseorganisasjonen A4E (Airlines for Europe), og de ble sammen enig om at de blant annet ønsket å fjerne kravet til CAMO avdeling internt i de store flyselskapene.
Helt uten obligatorisk konsekvensutredning og høringer i regi av EASA, ble det bestemt at flyselskaper i konsernforhold skal kunne etablere en ekstern CAMO organisasjon hvor som helst innen EØS/EU. Denne organisasjonen trenger ikke være knyttet til flyselskapene på annen måte, enn at de har felles morselskap i konsernet. Intensjonen er lett å forstå; spare penger ved å redusere antall ansatte, og kunne plassere flyselskapets CAMO avdeling i lavkostland. Offshorehelikopterbransjen fikk først høre om endringen da Luftfartstilsynet gjennomførte en nasjonal høring etter at EU-regelverket var ferdig.
«I eget EASA regelverk så innføres der krav om SMS, endringsledelse og risikoevaluering overfor operatører, CAMO og vedlikeholdsorganisasjoner. Men dette ser ikke ut til å gjelde EASA selv når det innfører en så vidtrekkende endring.»
– Høringssvar CHC Helikopter Service AS
Men hva blir konsekvensene?
De fleste alvorlige hendelser og ulykker i offshorehelikopterbransjen har teknisk rotårsak. På grunn av et systematisk og grundig arbeid over mange år, er nå risikonivået i den norske delen av bransjen tilsvarende som for rutefly. Det er unikt, og vil fortsatt kreve iherdig målrettet innsats av alle parter for å kunne fortsette i fremtiden. Til tross for dette skjer det enda hendelser, og senest i september 2021 var det en alvorlig hendelse som fortsatt er under granskning.
For flybransjen som er relativt likt fordelt i hele Europa, vil kanskje de flysikkerhetsmessige konsekvensene av regelverksendringen være begrenset. Men for offshorehelikopterbransjen som hovedsakelig bare finnes rundt Nordsjøen, vil bivirkningen bli store og kunne påvirke flysikkerhetsnivået negativt.
Under utredningene i forbindelse med at myndighetene beholdt de norske særkravene til at helikopterselskapene må være registrert i Norge, ble helikopterselskaper hjemmehørende i UK dratt frem som det mest sannsynlige alternativet dersom markedet i Nordsjøen skulle åpnes. UK har lignende kompetanse på området som Norge, så de negative konsekvensene ville kanskje således vært begrenset til tross for at UK har hatt vesentlig flere helikopterulykker.
Likevel valgte norske myndigheter den gang å ikke åpne markedet for å bevare sikkerhetsnivået. Etter Brexit er ikke UK lenger et alternativ, og når vi i tillegg vet at ett av helikopterkonsernene nylig har etablert en CAMO i Polen, er sannsynligheten stor for at det er der tjenesten er planlagt plassert. Rzeszów, der organisasjonen ligger, er midt inne på det europeiske kontinentet, og derfor langt fra kysten. Imidlertid er Rzeszów bare 10 mil fra den Ukrainske grensen og en hub for våpenleveranser til krigen. I likhet med de fleste EU-stater har ikke Polen offshore helikopteroperasjoner, ingen registrerte S-92A helikopter og derfor heller ikke den nødvendige kompetansen tilgjengelig.
Den samme mangelen på relevant helikopterkompetanse finner vi hos polske luftfartsmyndigheter og de fleste andre luftfartsmyndigheter i Europa. Dette inkluderer også EASA som fikk krass kritikk etter granskningen av Turøy-ulykken. Etter Brexit er det Norge som er den største offshore helikopter aktøren innen EØS/EU, mens det finnes noen små operasjoner i Danmark og Nederland. Dersom offshorehelikopterselskapene også velger å flytte helikopterverksteds-organisasjonene de har i dag, vil vi ikke lenger ha teknisk kompetanse internt i helikopterselskapene i det hele tatt. Det vesentlige er at endringen kan komme helt uten risikoanalyse og konsekvensvurdering.
Når det gjelder konsekvenser for totalberedskapen i krise eller krig, har Forsvarsdepartementet og Justis- og Beredskapsdepartementet som er ekspertene på området, uttalt seg om at endringen kan få betydning for beredskapsevnen. De skriver følgende i sine høringssvar til Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet:
«Forsvaret er planlagt understøttet av det sivile samfunnet blant annet gjennom avtaler og rekvisisjon når en krise eller krig truer eller oppstår. Tankegangen bak totalforsvarskonseptet, at samfunnets samlede ressurser stilles til rådighet for å sikre landet, er avgjørende for en småstat som Norge. Det gjør at Forsvaret blant annet kan prioritere sine ressurser og investeringer opp mot den skarpe enden, istedenfor selv å måtte investere tungt i eksempelvis logistikk-kapasiteter som allerede finnes i det sivile samfunnet. Således sikres nasjonen et så slagkraftig Forsvar som mulig, selv med de mer begrensede ressurser et relativt lite land har til rådighet. Totalforsvarskonseptet innebærer således, blant annet, at tunge sivile helikoptre kan være en del av den nasjonale beredskapen i krig. Dette er også en ressurs Forsvaret har øvet med. I krig kan mangel på CAMO, teknisk kompetanse og vedlikeholdsstyring, påvirke den nasjonale beredskapen negativt, dersom norske myndigheter ikke lenger råder over disse ressursene, og den aktuelle situasjonen eksempelvis har vanskeliggjort samarbeid på tvers av landegrensene.»
I tillegg påpeker de at rekruttering av nøkkelkapasitet og kompetanse til Forsvaret vil bli vanskeligere, og at Forsvarets muligheter til å innkalle denne typen personell i tilfelle krig vil reduseres. En annen vesentlig faktor som kan påvirke beredskapsevnen negativt, er at den tekniske dokumentasjonen til helikoptrene lagres hos CAMO og ikke helikopterselskapene. Det samme gjelder IT-systemene som holder kontrollen på vedlikeholdsprogram og luftdyktighetsstatus. Får man ikke tilgang på denne dokumentasjonen, vil ikke helikoptrene kunne brukes selv om de er registrert i Norge, og således ikke kunne rekvireres i en krise.
Foto: Chris Thomas Johansen
Hva mener aktørene?
Mange aktører har svart på høringen til Luftfartstilsynet, og alle fra bransjen er unisone om sin bekymring. Her følger noen sitater. De fullstendige høringssvarene kan leses her!
«Min anbefaling er at Luftfartstilsynet beholder krav til CAMO i AOC for operasjoner som har operasjoner på Norsk kontinental sokkel, eller driver aktiviteter relatert til SAR med tunge helikopter. Alternative er som jeg har beskrevet at vi står i fare for å redusere sikkerhets nivået på Norsk kontinental sokkel og SAR operasjoner, samt den teknisk kompetansen i Norge på dette området.»
– Høringssvar CHC Helikopter Service AS
«LO mener at dersom kravet om å ha CAMO (teknisk kompetanse og tilhørende organisasjon) internt i AOC også forsvinner for offshorehelikopter-bransjen, vil det høyst sannsynlig medføre at konsernene etablerer en sentral CAMO i et lavkostland i EU. Man får med det en utradering av den helt spesielle tekniske kompetansen på tunge helikoptre som er opparbeidet i norske offshore helikopterselskaper gjennom flere tiår. Dette inkludert tap av erfaringsbaserte vedlikeholdsprogrammer, prosedyrer og vedlikeholdsdokumentasjon som danner grunnlaget for det høye sikkerhetsnivået vi har i dag.»
– Høringssvar LO
«En CAMO, eller andre avdelinger som skal fungere i et helikopterselskap der operasjonsområdene heter Nordsjøen og Barentshavet, må ha lokal tilknytning, erfaring og kompetanse. CAMO og alle andre med ansvar for drift av et så komplisert fartøy som et offshore helikopter må være til stede, synlig og tilgjengelig. Det er kun når ALT, og ALLE ledd er direkte kontrollerbart, at man kan opprettholde følelsen av trygghet og sikkerhet.
BNAS vil anse det som et stort tap, og en forverring av funksjonalitet, dersom Bristow som konsern, skulle finne på, eller bli fristet til å danne en sentral CAMO. Norge, Nordsjøen, Kundene våre, de oppdragene vi utfører, og våre tilsynsmyndigheter er spesielle. Ingen andre land har en sammenlignbar situasjon.»
– Høringssvar Bristow Norway AS
«Forordningen bør ikke innføres for HOFO operasjoner nå, vi bør beholde den ordningen som er»
«Norges SSP har 0 som MÅL for ulykkesfrekvens i offshorehelikopter sektoren. Det er meget ambisiøst, men har vist seg mulig. Men det betyr at en ikke kan tillate tiltak som åpenbart vil svekke sikkerheten. All erfaring tilsier at dette tiltaket utfordrer sikkerheten.»
«Forslaget er en nedvurdering av betydningen av vedlikehold. Vedlikehold er forutsetningen for å kunne utføre operasjoner, det er ikke noe perifert. Og spesielt på helikopter, hvor teknologien og dermed vedlikeholdet er det langt mer komplisert enn på fly, uten å nedvurdere den delen på noen måte. Den pågående HSS-4 studien kommer til å inneholde flere anbefaling om tiltak for å forbedre vedlikeholdet. Alle de fatale ulykkene på norsk sektor der årsaksforholdene er klarlagt har hatt teknisk «rotårsak». Det er ingenting å gå på her.»
– Internt LT notat fra erfaren og ansett inspektør i Luftfartstilsynet
«Industri Energi stiller seg undrende til at en slik betydelig endring skjer helt uten risikoanalyse, konsekvensutredning og de normale offentlige EASA høringsrundene. Det er også viktig å påpeke at det i denne sammenheng er en vesentlig forskjell på fixed wing og offshore helikopter når det gjelder kompleksitet og behovet for nasjonale tilpasninger. Det nye regelverket vil gi åpning for at nesten all teknisk kompetanse og ledelse blir fjernet fra de etablerte helikopterselskapene i Norge, og tjenestene vil kunne leveres fra hvor som helst innen EASA området, potensielt helt uten kompetanse og erfaring på området.
Industri Energi er derfor svært bekymret for de langsiktige sikkerhetsmessige konsekvensene en slik endring av vedlikeholdsforskriften vil kunne få for passasjerer og besetning som flyr med helikopter offshore og sivile redningshelikoptre (SAR).»
– Høringssvar Industri Energi
«CAMO er en grunnleggende forutsetning for sikre flygeoperasjoner, og endringer i organiseringen av dette vil kunne påvirke risiko og beredskapsevne. Konsekvensutredningen for Samferdselsdepartementet gjort av Safetec (Konsekvensutredning regelverksendringer offshore helikopteroperasjoner, ST-11926-2), og senere kommentert av SF i 2016 (vår ref 17/00030-1, vår dato 30.01.2017) behandler dette grundig. Helikoptersikkerhetsstudie HSS-3B understreker viktigheten av organisering og myndighetsforhold, og nasjonal kontroll med HOFO er et anbefalt tiltak i denne studien. Dette videreføres og er beskrevet som en grunnleggende forutsetning for sikkerhetsarbeidet på kontinentalsokkelen i HSS-4 studien som er i avslutningsfasen før publisering.»
– Høringssvar Samarbeidsforum for helikoptersikkerhet på norsk kontinentalsokkel
«Fordi Luftfartstilsynet ennå ikke har vurdert alle sider av saken og sendt departementet sitt innspill, kan jeg ikke gå inn på hver av de tre problemstillingene jeg har nevnt ovenfor. Men på generelt grunnlag mener jeg det er av særlig stor betydning at Norge i dag krever at helikoptervisksomheten på den norske kontinentalsokkelen er underlagt norsk tilsyn. Mitt utgangspunkt er at vi vil holde fast på dette prinsippet, og at dette vil sette oss i stand til å opprettholde dagens beredskapsevne og sikkerhetsnivå.»
– Samferdselsminister Jon-Ivar Nygård
Foto: Chris Thomas Johansen
Hva er status, hva kan gjøres og er det håp for fremtiden?
Siden Luftfartstilsynet avsluttet høringen i januar 2022, har Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet jobbet med saken internt. I perioden har Luftfartstilsynet på oppdrag av Samferdselsdepartementet gjennomført en begrenset andre høringsrunde der de ba om ytterliggere innspill fra noen aktører. På bakgrunn av de mottatte innspillene og høringssvarene, utarbeidet Luftfartstilsynet et notat som ble sendt til Samferdselsdepartementet. Dette notatet ble igjen kommentert av NHF, Bristow Norway AS og CHC Helikopter Service AS.
Nå er det embetsverket i Samferdselsdepartementet som har saken, og vi forventer at politisk ledelse snart skal involveres for en beslutning. I utgangspunktet er Norge forpliktet til å adoptere nytt EU-regelverk når det kommer som en forordning fra EU slik som denne. Imidlertid er norsk kontinentalsokkel utenfor EØS territoriet, og derfor har Norge muligheten til å benytte seg av nasjonalt regelverk for å regulere helikopteroperasjonene der. Det var nettopp det Samferdselsdepartementet gjorde i 2017 under HOFO saken, da de gjennom nasjonal forskrift sikret at det også i fremtiden skulle være krav til at helikopterselskapene må være registrert og godkjent i Norge.
Ved å legge til en paragraf i den samme forskriften der det presiseres et krav om at helikopterselskapene må ha intern CAMO, kan Samferdselsdepartementet redde situasjonen igjen. Likevel kan den nye regelverksendringen gjennomføres i norsk rett og implementeres for flyselskapene som opererer innenfor EØS territoriet, slik at de kan få de samme fordelene som sine konkurrenter i EU. På denne måten vil Samferdselsdepartementet og regjeringen kunne bevare flysikkerhetsnivået på kontinentalsokkelen og landets totalberedskap, samtidig som konkurranseevnen til norske flyselskaper vil ivaretas gjennom regelverksendringen.
Selv om saken virker faglig enkel og løsningen opplagt, er det vårt inntrykk at den kan være politisk vanskelig på grunn av forventninger fra EU. Under årets Solakonferansen uttalte statssekretær Jacob Bjelland at også den nasjonale HOFO forskriften er under press fra EU-kommisjonen. På bakgrunn av alle de negative konsekvensene som har blitt påpekt av aktørene, anbefalinger fra sikkerhetsstudier og norske myndigheters ambisjon om null helikopterulykker på norsk kontinentalsokkel, har vi tillit til at den riktige avgjørelsen om å bevare nasjonal HOFO forskrift og krav til intern CAMO blir tatt. Dette er også i tråd med samferdselsministerens uttalelse. Vi følger opp saken videre, og venter nå på et møte med politisk ledelse i Samferdselsdepartementet.
Høringssvarene finner du her!
Ole-Andre Lindanger
Rådgiver NHF
Din sikkerhet, vårt ansvar.
Høringssvarene finner du her
